La Cour de cassation vient de rendre, le 18 février 2021, des décisions majeures concernant la réglementation applicable dans certaines communes pour la location saisonnière de logements. Que faut-il vite savoir?

Pour la location saisonnière... En matière de location dite saisonnière ou touristique (meublé de tourisme), de type «Airbnb», une réglementation particulière sur le changement d’usage des locaux destinés à l’habitation, figurant dans le Code de la construction et de l'habitation (CCH), est à prendre en compte (CCH art. L 631-7). Cette réglementation impérative s’applique de plein droit à Paris, dans une commune de plus de 200.000 habitants, et certains départements (92, 93, 94). Elle peut s’appliquer dans d’autres communes par arrêté préfectoral ou délibération (EPCI, conseil municipal), à certaines conditions (CCH art. L 631-9).

Lorsque la réglementation prévue par l'article L 631-7 du CCH s’applique, il est nécessaire d’obtenir une autorisation préalable pour un changement d’usage. Cette autorisation préalable peut être subordonnée à une compensation, sous la forme de la transformation concomitante en habitation de locaux ayant un autre usage (CCH, art. L 631-7-1). En cas d'infraction, une amende civile pouvant atteindre 50.000 € et la remise en état sous astreinte peut être décidée par le président du tribunal judiciaire statuant selon la procédure accélérée au fond (référé), sur demande de la commune, notamment (CCH art. L 651-2).

Là où la réglementation s’applique, le fait de louer un local meublé destiné à l’habitation de manière répétée pour de courtes durées à une clientèle de passage qui n’y élit pas domicile constitue un changement d’usage, soumis à autorisation préalable (CCH, art. L 631-7 al. 6 - cliquer ici).

Lorsqu'un logement constitue la résidence principale du loueur au sens de la loi du 06.07.1989 (logement occupé au moins huit mois par an, sauf exceptions), l'autorisation de changement d'usage, prévue par l'article L 631-7 du CCH, n'est pas nécessaire pour le louer pour de courtes durées à une clientèle de passage qui n'y élit pas domicile (CCH, art. L 631-7-1 A. dernier al.).

Après l'arrêt de la CJUE... Comme évoqué dans une actualité du 23 septembre 2020, la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) a été appelée à se prononcer, à la demande de la Cour de cassation, sur la régularité du régime d’autorisation préalable pour pouvoir louer un meublé de tourisme, au titre de l'article L 631-7 du CCH, au vu de la directive européenne n°2006/123/CE du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur, dite directive «Bolkestein» (Cass. 3e civ. 15.11.2018 n°17-26156 et 17-26158).

Dans un arrêt du  22 septembre 2020, et en faisant simple, la CJUE a estimé qu'une réglementation nationale soumettant à autorisation la location, de manière répétée, d’un local destiné à l’habitation pour de courtes durées à une clientèle de passage qui n’y élit pas domicile est conforme au droit de l’Union européenne (CJUE 22.09.2020 - cliquer ici).

La Cour de cassation fixe sa doctrine... La Cour de cassation, qui avait rendu des arrêts de sursis à statuer dans certaines affaires jusqu’au prononcé de la décision de la CJUE, a été amenée à se prononcer sur la régularité de la législation française (régime d'autorisation préalable de changement d’usage), au regard de la directive européenne de 2006 (et au vu de la décision rendue par la CJUE).

Des affaires viennent de donner lieu à trois arrêts rendus le 18 février 2021, chacun des arrêts étant assorti d'un communiqué officiel par la Cour de cassation (Cass. 3ème civ. 18.02.2021 n°17-26156, n°19-13191 et 19-11462).

Pour le régime d'autorisation préalable... En faisant simple, la Cour de cassation juge dans les trois arrêts que la législation française (régime d'autorisation préalable de changement d’usage) est régulière au regard de la directive européenne 2006/123.

Pour la Cour de cassation, l’article L. 631-7 (al. 6) du CCH, qui soumet à autorisation préalable le fait, dans certaines communes, de louer un local meublé destiné à l’habitation d’une manière répétée pour de courtes durées à une clientèle de passage qui n’y élit pas domicile, est «justifié par une raison impérieuse d’intérêt général tenant à la lutte contre la pénurie de logements destinés à la location et proportionné à l’objectif poursuivi en ce que celui-ci ne peut pas être réalisé par une mesure moins contraignante, notamment parce qu’un contrôle a posteriori interviendrait trop tardivement pour avoir une efficacité réelle».

La Cour de cassation souligne que, hormis les cas d’une location consentie à un étudiant pour une durée d’au moins neuf mois, de la conclusion d’un bail mobilité d’une durée de un à dix mois, et de la location, pour une durée maximale de quatre mois, du logement constituant la résidence principale du loueur, le fait de louer, à plus d’une reprise au cours d’une même année, un local meublé pour une durée inférieure à un an, telle qu’une location à la nuitée, à la semaine ou au mois, à une clientèle de passage qui n’y fixe pas sa résidence principale constitue un changement d’usage d’un local destiné à l’habitation et, par conséquent, est soumis à autorisation préalable.

Dans la première affaire, la Cour de cassation a approuvé la condamnation à une amende d'une société qui avait loué un appartement lui appartenant par le biais de locations de courte durée, épisodiques, à l’usage d’une clientèle de passage sans que n’eût été sollicitée d’autorisation de changement d’usage (arrêt n°17-26156).

Dans la deuxième affaire, la Cour de cassation a censuré un arrêt, rendu fin décembre 2018 par la cour d’appel de Paris, qui avait écarté les demandes d'amende et de remise en état concernant un appartement qui avait fait l’objet de deux locations meublées de courte durée au profit d’une clientèle de passage n’y élisant pas domicile, d’une durée respective de quatre et six mois, sans autorisation préalable de changement d’usage. Les deux locations litigieuses, consenties à deux sociétés, sur une période de moins d’un an, pour des durées respectives de quatre et six mois, donc inférieures à un an, constituaient un changement d’usage soumis à autorisation préalable (arrêt n°19-13191).

Pour les conditions d'octroi de l'autorisation... Dans les trois affaires, la Cour de cassation a été également appelée à se prononcer sur la conformité, à la directive européenne, des critères légaux visant à encadrer les conditions d’octroi d'une autorisation préalable (critères fixés par l’article L. 631-7-1 du CCH).

La Cour de cassation juge que les critères posés sont, en eux-mêmes, justifiés par une raison d’intérêt général. Elle estime en outre que le cadre légal applicable est «suffisamment clair et précis pour éviter le risque d’arbitraire dans la détermination des conditions de délivrance des autorisations par les autorités locales».

Pour la réglementation applicable à Paris... Dans les trois affaires, la Cour de cassation a été aussi appelée à se prononcer sur la réglementation prévue par la Ville de Paris, et notamment l'obligation de compensation prévue par son règlement municipal, celui «fixant les conditions de délivrance des autorisations de changement d’usage de locaux d’habitation et déterminant les compensations» (pour consulter/télécharger le règlement: cliquer ici). Pour la Cour de cassation, les critères légaux prévus par l’article L. 631-7-1 du CCH, tels que mis en œuvre par la Ville de Paris, sont conformes au principe de proportionnalité prévu par la directive européenne. 

Pour la preuve à rapporter... Comme expliqué dans un conseil (A&C Immobilier, 16ème année n°9 p. 3), pour l'application de la réglementation des autorisations de changement d’usage, un local est réputé à usage d’habitation s’il était affecté à cet usage au 1er janvier 1970. Fin 2019, la Cour de cassation a rendu des arrêts défavorables à la Ville de Paris, car elle n’était pas en mesure de prouver l’affectation de locaux concernés à l’usage d’habitation au 1er janvier 1970 (Cass. 3e civ. 28.11.2019 n°18-24157 et 18-23769 ; 07.11.2019 n°18-17800).  En mai 2020, la Cour de cassation a également jugé que la Ville de Paris doit prouver qu’un local était à usage d’habitation au 1er janvier 1970. La seule preuve que le local ait été affecté à cet usage après le 1er janvier 1970, notamment lors de son acquisition, est inopérante (Cass. 3e civ. 28.05.2020 n°18-26366).

Dans le même esprit, la Cour de cassation vient de juger avec fermeté le 18 février 2021 (arrêt n°19-11462) que l’absence de mention de travaux postérieurement au 1er janvier 1970, dans un relevé cadastral de propriété, n’est pas de nature à établir qu'un local était affecté à usage d’habitation au 1er janvier 1970. Pour la Cour de cassation, le formulaire de l’administration fiscale intitulé «déclaration H2», rempli postérieurement au 1er janvier 1970, ne permet pas nécessairement d’établir l’usage d’habitation du bien à cette date. En pratique, une commune ne peut se prévaloir d’un changement d’usage illicite, au sens de l’article L 631-7 du CCH, pour un meublé de tourisme, si elle ne rapporte pas la preuve que le local concerné était affecté à un usage d’habitation au 1er janvier 1970.

De son côté, le Conseil d'Etat a jugé, au titre de l'article L 631-7 du CCH, «qu'en l'absence d'autorisation de changement d'affectation ou de travaux postérieure, un local est réputé être à usage d'habitation s'il était affecté à cet usage au 1er janvier 1970, sans qu'il y ait lieu de rechercher si cet usage était fondé en droit à cette date. En revanche, ces dispositions n'ont ni pour objet ni pour effet d'attacher pareilles conséquences au constat, au 1er janvier 1970, de l'affectation d'un local à un autre usage que l'habitation» (CE 05.04.2019 n°410039 - cliquer ici).

Notons que, pour l'application de la réglementation, les locaux construits ou faisant l'objet de travaux ayant pour conséquence d'en changer la destination postérieurement au 1er janvier 1970 sont réputés avoir l'usage pour lequel la construction ou les travaux sont autorisés (CCH, art. L 631-7 al.3). Comme l'a souligné la circulaire UHC/DH2 no 2006-19 du 22 mars 2006 sur l’application des mesures relatives au changement d’usage des locaux d’habitation (cliquer ici), pour «les locaux construits après le 1er janvier 1970, l’usage est celui résultant du permis de construire. Les locaux ayant, depuis cette date, fait l’objet de travaux avec pour effet d’en changer la destination, ont l’usage résultant du permis de construire obtenu ou de la déclaration préalable effectuée».

Pour consulter

Références

  • Site internet de la Cour de cassation
  • Cour de cassation, 3ème chambre civile, 18 février 2021 n°17-26156
  • Cour de cassation, 3ème chambre civile, 18 février 2021 n°19-13191
  • Cour de cassation, 3ème chambre civile, 18 février 2021 n°19-11462
  • Cour de justice de l’Union européenne, Grande chambre, 22 septembre 2020, affaires jointes C‑724/18 et C-727/18, arrêt ECLI:EU:C:2020:74

La législation imposant une autorisation préalable pour un changement d'usage en cas de location saisonnière de certains logements est validée et confortée. Le règlement municipal applicable à Paris, avec l'obligation de compensation prévue, n'est pas remis en cause. Il revient à la Ville de Paris de pouvoir prouver en bon ordre l’affectation de locaux concernés à l’usage d’habitation au 1er janvier 1970. 

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